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试析中外立法后评估制度比较研究

 论文摘要 立法后评估是当前世界各国都已普遍采用并建立的一项重要制度,其主要是用于在法律法规实施以后,运用动态的方法来检验立法质量,提高立法效果,从而达到立法的最终目的。近年来,我国各级立法机构正在通过各种途径和方法积极探索立法后评估这一项制度。其中,通过研究国外成熟的立法后评估制度是较为有效和相对简单的方法。本文通过分析比较我国与国外的差异,借鉴、吸收国外的优秀、先进的部分,弥补我国目前在立法后评估制度方面所存在的缺陷和问题,从而最终建立和完善我国立法后评估制度,提高我国的立法质量,进而推动我国社会主义法律制度的进步和完善。

  论文关键词 立法 评估制度 法的实施

  一、立法后评估的概念及我国立法后评估概况

  (一)立法后评估概念

   近些年来,我国一些地方的立法部门逐步开展了“立法向后看的法律评估”工作。所谓的“立法向后看的法律评估”工作主要是指地方立法部门对自己制定的一项或几项立法进行跟踪调查,看所制定的法律是否达到当时制定该法时所预期达到的目标。虽然这项制度对我国来说是比较新鲜的制度,但对于国外法律制度发达的国家来说,这早已不是新鲜的制度。通过对法律的实施、实效、效果和效益的比较、评估,能够比较全面的、系统的把握法律法规实际运行的状况,为以后法律法规的立、改、废提供客观依据,寻求更加完善的法律体系。本文通过研究国外立法后评估的实践经验来总结出我国在这一方面应当学习和借鉴的地方,以此来促进和推广立法后评估这一制度在我国的广泛建立。

   首先,针对“立法后评估”这一概念进行相应的阐述。在我国,不同的学者有不同的看法。有些学者认为:“立法后评估豍就是要求立法机关在制定完法律法规后,对法规的实施情况进行跟踪调查研究,掌握法律法规实施后的效果,及时发现法律法规中存在的问题,以便及时能够改善问题,提高立法效果。”

   (二)我国立法后评估概况

   随着改革开放发展的步伐,法制建设的不断完善,我国已经初步建立起具有中国特色的社会主义法律体系。但如何健全立法制度、提高立法质量、完善法律体系就成为今后法制建设的主要任务。目前,我国关于立法后评估该如何开展尚处于摸索阶段,但已有一些地方开展了有益的探索,例如山东、云南、重庆、北京、上海、甘肃、大连等省市先后开展了立法后评估。自2006年以来,国务院法制办公室先后启动了15个评估项目,受到广泛的关注,在立法后评估方面取得了宝贵的经验,为以后工作的顺利开展提供了保障。

  二、我国立法后评估存在的问题

  当前我国立法后评估中仍然存在着诸多问题,主要表现在以下几个方面:

   1.尚未形成制度化,从目前全国各个地方开展的工作情况来看,大家都是各自进行相关工作,并没有统一的一个制度来进行规范。因此,即便地方上积极开展该项工作,但是由于整体上没有统一的制度规范,从而导致立法后评估的效果不够明显。

   2.缺少专项经费,没有经费的保证,立法后评估工作很难以开展,缺乏应有的效果。每一项工作的开展背后都有大量经费的保证。只有足够的经费才能保证立法后评估工作在各个环节都能有序、及时的进行,保证评估质量,提高评估效率。

   3.理论研究滞后,相比较于当前国外立法后评估在理论与实践上的日趋成熟与完善,由于我国政府并未足够的重视该制度,在立法方面也未有专门的规定,导致我国法学界对这方面的理论研究和重视程度也明显不足。

   4.评估标准不统一,虽然立法后评估在我国的一些地方上已经有了实践,并且不同的地方有着不同的标准。但是,目前国家对这一方面的法律规定还是空白,没有形成统一的一个标准。

  三、国外立法后评估的概况

  (一)英国的立法后评估制度

   英国是世界上建立立法后评估制度相对较早的国家,在上个世纪八十年代中期就已经开始随着政府改革运动的进行而逐渐形成与发展起来了。豎英国立法后评估制度的成熟标志是2000年修改的“良好规制原则”和2001年生效的《规制改革方案》。

   1.英国的立法评估主体共有四个,包括:立法者本身、政府的特别机构、大臣、部长和议会、公众。

   2.评估方法,英国的立法后评估主要通过“财政支出与经济效益、政策公平评估、乡村检验、健康影响评价和气候影响评价”等主要经济方法进行的。豏

   英国的《规制影响评估指南》中提出“成本与效益”为基本的评估办法,运用此方法则应尽可能用量化货币进行,但是该方法有个严重的缺陷即得依赖于实际情况,所以并未有一致的要求。

   3.英国立法后评估标准,2003年,英国的国家审计署发布的《绩效审计手册》中提出有关“立法后评估制度”的标准,即“3ES”标准。“经济性(economy)、效率性(efficiency)、效果性(effectiveness)”

   4.立法后评估特点,英国立法后评估制度的最显著特点是主体的“公众化倾向”,评估信息来源的最主要渠道是社会公众的评论,而社会公众又是最大的利益相关者,因此与公众的磋商是英国立法后评估制度取得成功的关键。

  (二)美国的立法后评估制度

   美国虽然是发达国家,但是在立法后评估这一方面却未建立比较全面的制度规范。主要源于该项制度也是在近些年才逐步发展起来的,并且通过十几年的实践,逐渐完善了立法后评估制度并取得了一定的实效。

   美国除联邦外,各州也是在20世纪后期逐渐建立起立法后评估制度。各州政府一般都会要求行政部门各自决定某些规章的使用,例如修改或废止。为保障评估的有效进行,有的州还建立了监督机制,通过监督来保障评估的进行。

   1.评估方法,行政部门因其职责分工不同,因此评估方法也不尽相同。通常有分类、交叉的评估方法,但为了提高评估的质量,有些部门会采取联合的评估方法,这样不仅提高了评估效率,还大大缩减了行政预算。

   2.评估依据,联邦各行政部门主要依据:法律、行政命令、部门命令、司法命令等方法开展评估工作的。

   3.美国立法后评估制度有其独特的不同点,虽然各州的立法后评估制度也不尽一致,但其具有共同的特点。具体表现有以下几点:

   (1)注重日常的非正式的评估。所谓非正式评估是指在日常工作中由行政机关的内部工作人员发现的问题,或是社会提出的投诉而引发的评估。而非由正式的立法或行政命令引起的。

   (2)重视政府规章会导致的经济后果。评估虽然有很多的方法,但是更多的是会使用经济分析方法,因为此方法可以使政府部门全面的了解规章的实施效果。

   (3)注重公众参与。公众参与的方式除了法律中会明确规定,还有个别部门的内部文件中特别规定,公众的参与有利于最大化的调查规章的实施效果,提高立法的质量。

  四、中外立法后评估制度的差异

  通过我国与国外立法后评估制度的比较研究发现,虽然我国与国外的立法后评估制度有着相同的部分,共同的特点例如评估主体会有立法者本身,政府部门等,评估方法都会用调查法来快速有效的了解一项规章在实施后是否达到预期目的。不同之处主要有:

   (一)在立法后评估主体方面

   英国、美国都有专门的立法评估主体,但是我国立法后评估尚未在全国开展起来,所以只有地方经验,而没有专门的机构。立法后评估的主体主要有以下几种类型:首先是立法者,其次是人民政府中制定地方政府规章的相关组成部门;最后是专门研究这一方面的课题研究组,例如国务院的法制办公室组成专门的研究组,对其制定的相关条例进行相应的立法后评估。

   (二)在评估方法上

   国外的评估方法更加具体充分、种类齐全,例如英国的乡村检验法、财政支出与经济效益等,我国的立法后评估方法由于中国国情的发展的限制,还是采取比较传统的等方式来征求意见、搜集评估信息资料,例如实地走访,召开座谈会等。

   (三)在制度化方面

   重视程度明显不同,国外早已会在一项规章法规制定并实施后对该项规章法规进行后评估,立法后评估这一制度早已成为一项制度,而我国却尚处于探索阶段,只在个别地方进行了有益探索,还未将此项规范制度化。

  五、完善我国立法后评估制度的措施

  立法后评估作为一项具有重要意义的探索性工作,我国应当在全面总结分析国内外评估实践的基础上,积极采取措施加以改进完善,争取早日将其制度化,以充分发挥立法后评估的作用,提高立法质量。针对我国与国外的差异提出以下几点相应措施来改进我国的立法后评估制度:

   (一)建立除立法机关外的专门的评估机构

   从国际立法后评估的实践来看,一般是由立法者本身或者现有的政府机构进行评估,但是该评估方法最大的缺陷是不能保证评估结果的客观性与公正性。因此,有的国家建立了第三方评估机构,这不仅能够保证评估结果的客观性与公正性,还能够保证评估结果的质量。立法后评估是一项专业性、技术性的工作,因此需要评估人员不仅具备一定的法律素养,又要掌握一定的科学方法和技术。

   (二)建立健全评估信息网络收集系统

   在评估方法上,建立健全评估信息网络收集系统,以更好的反应公众的意见。评估信息资料的客观、完整和丰富,是保证后期立法后评估工作顺利开展的前提,因此,建立健全评估信息网络收集系统在立法后评估工作中占举足轻重的地位。

   (三)加快立法后评估工作的制度化建设

   为进一步加强立法后评估工作,提高评估质量,充分发挥立法后评估的作用,对立法后评估的基本程序进行规范,以全面有序的推进立法后评估工作。加强对立法后评估工作的宣传,扩大立法后评估的范围,充分调动社会各界参与评估的积极性和主动性,保证立法后评估工作的顺利开展,提高评估质量。

   “立法后评估制度”已逐步得到了国际的认可,对于立法后评估的价值也是有目共睹的,评估不仅可以提高立法质量,还能有效的节约政府行政成本,使政府能够更大程度地致力于民生建设当中,促进民主政府的建立。因此我国在立法后评估这一方面应当更加积极地探索,应当通过立法,将立法后评估这一规范制度化,对已经生效或尚未生效的法律法规进行评估,保证法律法规的质量,提高立法效果,就立法后评估的具体内容,基本程序给予制度性保障,使评估做到有法可依,促进我国特色社会主义法律体系的完善。

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